Правна својства сваког устава подразумевају да је то основни и највиши правни акт једне државе. Према савременој уставно-правној теорији уставом се уређују односи између појединаца и државе, као и међусобни односи државних власти. Ове основне карактеристике указују на велики значај устава као највишег правног акта у свакој савременој држави. Иако је у великој мери данас присутна и изражена тежња за десуверенизацијом мањих и средњих држава у корист наднационалних организација или квазидржавних организација[1.] , традиционални значај устава и даље је присутан. Уставно-правна теорија и пракса изнедриле су различите поделе устава што најбоље потврђује да је свака држава као и њено друштво устројено сходно својим уставно-правним специфичностима.
Историја српске уставности веома је богата. Пратећи бројне историјске догађаје како
глобалне тако и локалне можемо рећи да су они у великој мери утицали и на развој српске уставности. Историјски гледано, иако се не може говорити о модерном концепту уставности, јасно се може уочити тежња за општезаконским устројавањем државе и друштва као и односа који у њима владају још у српској средњовековној држави.[2.] Најбољи пример томе јесте Номоканон Светога Саве који је несумњиво један од најзначајнијих правних зборника тога времена, како у Европи тако и на Балкану. Њиме је Србија била уређена у свим областима црквеног, државног и приватног живота. О његовом значају најбоље сведочи сложена структура зборника, бројност његових преписа и рецепција изван Србије. Домети једног од српских најзначајнијих правних докумената и данас су нажалост недовољно преведени, проучени и научно обрађени.[3.]
Једна од основних особености српске нововековне уставне историје јесте одсуство уставног континуитета. Различити догађаји пре свега историјски али и политички утицали су на то да је Србија врло често мењала своје уставе тј. доносила нове. Узимајући у обзир све уставне промене закључно са важећим ,,Митровданским уставом“ из 2006. године, Србија је (укључујући и оне из заједничке јужнословенске државе) имала 15 устава. У просеку сваки од тих устава важио је 12 година![4.] Најдуже је важио ,,Турски устав“ из 1838. године – 31 годину, а најкраће ,,Сретењски устав“ из 1835. године – око месец дана. Колико ће на снази бити или у неизмењеном облику потрајати важећи устав – Митровдански – остаје да се види, али према актуелним политичким приликама врло је вероватно да ће тренутна власт до краја свог пуног мандата (бар према најавама из власти) у промену устава сигурно кренути.[5.]
Како је устав и израз политичких тежњи уставотворца јасно је да устав у политичком смислу добија обличје сходно политичком курсу реалних политичких чинилаца. Важећи српски Устав, још и пре свог доношења имао је своје непријатеље у онима који су се противили тадашњој политици владајуће странке. Настао као плод политичког компромиса у време турбулентиних дешавања након осамостаљивања Црне Горе маја 2006. године, а уочи припреме једностраног проглашења независности АП Косова и Метохије, уз све потенцијално могуће недостатке, овај наш Устав понео је са собом и велико политичко бреме. О његовој промени или потпуној дерогацији доношењем потпуно новог устава у делу стручне јавности, а тако и страначке, говорило се још у време његовог стављања на референдумско изгласавање. Па ипак и поред тога он опстаје скоро већ десет пуних година. Његове номотехничке омашке и нелогичности представљају у стручним круговима опште место.
Техника за промену највишег правног акта има више и оне нужно не подразумевају измену целог устава већ се у одређеним случајевима може интервенисати у саме норме. Тај ефекат се постиже амандманима и то тако што се одређене норме бришу или допуњују, а могу се у циљу очувања интегралног текст додавати као амандмани у посебним главама. Наравно да је претпоставка сваке савесне корекције или допуне устава његово побољшање или ажурирање, али често, и то из политичких разлога, долази и до злоупотребе ових техника којима се обесмишљава посебност устава као највишег правног акта. Мишљења смо да је баш то случај данас и у нас. Наиме припреме за промену највишег правног акта покушавају се отпочети кроз како то власт назива ,,реформу политичког система“.[6.] Формирањем некакве ,,акционе групе“ која треба да отпочне са реформом заправо настоји се постићи општи консензус за промену нашег основног закона. А зашто би неко настојао да постигне општи консензус ако не жели да Устав мења у целости или бар да изврши суштинске промене које га формално неће у целости изменити али ће га у битним појединостима учинити другачијим!?
Иако смо контатовали да је устав без политичких примеса само идеалан теоријски модел јасно је да су политички импулси у пракси неопходни, али ако су они једини мотив утицања на највиши правни акт онда га то може учинити једнократним средством у уставној форми којим се изражава само политчка воља владајућег режима без икаквог квалитативног уставног побољшања. Баш ти импулси изгледа представљају једини мотив ,,акционе групе за реформу политичког система“. Важећи српски Устав у свом деветом делу прописује механизам промене. У њему није никако предвиђена било каква ,,акциона група“ што најбоље говори да се са највљеном „реформом политичког система“ жели ићи тајно и што је најопасније већ у самом почетку противуставно.
Иако сама намера да се приступи процесу измене највишег правног акта отвара неколико питања о којима смо горе говорили, по логици ствари након њих отвара се и питање шта ће у уставу бити промењено. Иако процес и поступак промене још нису званично отпочели, постоје наговештаји шта би могло променом да буде обухваћено.
У уставно-правној науци јасно је да преамбула не представља нормативни део устава, она је само декларативне и програмске природе чак није ни нужан састојак уставног текста. Ипак и као таква она није нешто што се уклапа у политичке тежње носилаца политичке власти који покушавају да промену основног закона прекрсте у „реформу политичког система“. Да ли зато што се у преамбули ставља акценат на заштиту АП Косова и Метохије или из другог неког разлога или само и једино због тога што је стављен акценат на заштиту АП Косова и Метохије у саставу Србије, већ дуже време присутан је притисак на будућег уставотворца да преамбулу обрише или ублажи. Оно што овде представља један парадокс то је да се највиша власт, уставотворна ограничава ab initio и то строго политичким мотивима од стране међународних представника.[7.] Ограничава се тако што ,,међународни фактор“ суфлира шта је то што треба да буде воља уставотворца уз отворено занемаривање националних и државних интереса.
Остале карактеристичне тачке најављене промене нормативног су карактера, а њихова евентуална промена не би имала само декларативни карактер већ би у том случају дошло до суштинских промена највишег правног акта у нас. Чланом 1. дефинисана је српска држава као држава ,,српског народа и свих грађана који у њој живе“ што је од стране противника Устава још у време његове израде био ,,камен спотицања“ и нешто што је у већој или мањој мери представљало политичко-идеолошко питање. Евентуална корекција овог члана и ,,грађанизација“ дефиниције српске државе био би свакако политички корак у назад.
Како је проширење корпуса људских права одавано постало политичко питање јасне су назнаке да би наш важећи основни закон и у том делу могао доживети одређене корекције, а једна од кључних свакако је дефиниција брака као заједнице како разнополних тако и истополних партнера или бар стварања основа и оквира за некакав вид регулисања имовинских односа између „истополних партнера“. Оваква евентуална драстична промена у пре свега домаћем породичном и наследноправном законодавству имала би и драстичне политичке реперкусије. У прилог томе најбоље сведочи и коначна израда и усвајање Грађанског законика којим би брак дефинитивно био допуштен и ,,истополним партнерима“, но за то је ипак потребна промена Устава.[8.]
Иако не тако важно питање попут претходних, питање смањења броја народних представника у народној скупштини и покрајинским скупштинама често је коришћено као наводни повод да се Устав мења јер се тиме постиже тобоже уштеда буџетских средстава што никада није поткрепљено било каквим озбиљним аргументима. Шта више мишљења смо да треба повећати број народних представника ради правилније и правичније заступљености али и изборно законодавство реформистати у смислу боље представљености свих крајева у Србији, што до сада није био случај. Трошкови који отпадају на народне представнике занемарљива су ставка у општим расходима те је очигледно када се о овом разлогу промене Устава говори реч о најчистијем популизму, али и нестручности оних који би да мењају највиши правни акт.
Питање промене норми које се односа на судску грану власти свакако је једно од питања које завређује стручну пажњу и које заиста треба кориговати са циљем стварања квалитетнијег система судске власти и постизања бољих ефеката у раду целокупног судског система али не зато, како се то истиче као разлог промене српског Устава, што је то услов за отварање ,,преговарачких поглавља“ у преговорима у приступању наднационалној организацији ЕУ, већ зато што је то најпре неопходно ради изградње што праведнијег, независнијег, ефикаснијег и самосталнијег судства у нас.[9.] Са досадашњим резултатима у раду судства као и постојећим механизмима судијског избора у великој мери се отварају врата уплитања политике у самосталну грану државне власти као што је то судска грана власти.[10.]
Устав јасно дефинише границе и територију српске државе, али питање Косова и Метохије већ 16 година представља отворено питање јер коначни статус од доношења Резолуције 1244 није решен. Једнострано и противправно проглашена независност АП Косова и Метохије 2008. године овај проблем је у великој мери додатно искомпликовала тим пре што је овај неправни чин признао не тако мали број чланица УН. Ипак питање територијалног уређења јесте актуелно питање код промене највишег правног акта како у погледу решавања коначног статуса АП Косова и Метохије тако и по питању давања веће аутонимије АП Војводини или евентуалног стварања неке нове покрајине. Сложеност питања АП Косова и Метохије далеко превазилази унутрашања решења јер је оно још од 1999. године под управом УН, те је за коначно решење најпре потребно реализовати постојећу Резолуцију УН 1244, али све то без политичког договора најпре великих сила није за сада могуће. Политички акт (што је признао и сам Уставни суд Србије) као што је то тзв. Брислески споразум могао би у великој мери, према најавама представника власти да се преточи у уставне измене или у посебни закон који је као такав формално предвиђен чл. 182. ст. 2. Устава. Осетљивост овог питања је толика да би један такав чин био чист опортунизам и политички акт дубоко штетан по српске државне интересе.
Питање положаја и евентуалног проширења надлежности АП Војводине још увек је бар привидно унутрашње питање српске власти. Мада тенденције говоре о томе да је у најављеној реформи Устава ово питање виђено као давање већих надлежности АП Војводини, на штету централне власти, а што би у скорој будућности могло ово питање додатно да искомпликује и отвори један квалитативно нови проблем поред свих оних постојећих, који нимало нусу безначајни. Подсећамо да је до скоро питање (не)уставности Статута АП Војводине било у жижи политичке јавности која је до те мере била изражена да о њој због своје (не)самосталности у раду Уставни суд није дуго могао да донесе коначну одлуку у вези са оспореним противуставним одредбама Статута што је у великој мери угрозило односе централне и покрајинске власти. Изменама уставних одредби које регулишу покрајинску аутономију изнова би се отворило доста сложених питања која поред своје уставно-правне сложености подразумевају и политичку осетљивост јер се у српским покрајинама појављују и сложени међуетнички односи, најпре са шиптарским становништвом, а потом и са мађарским, као двема највећим мањинама унутар српске државе.
Иако не тако сложен као што је било нормирано у претходном српском уставу из 1990. године, механизам промене Устава поприлично је чврст те у том смислу за бар 2/3 одредби потребно је референдумско потврђивање, а тек 1/3 одредби може се променити и двотрећинском већином у парламенту уз факултативност одржавања референдума. Мотив промене механизма за промену устава чисто је политичке природе како би у будућности основни закон у великој мери омекшао и тиме га учинио погодним за неке евентуално даље измене. Омекшавањем механизма промене само би се допринело честим уставним променама, које су ионако последица непостојања традиције уставног континуитета у нас.
Указујући на ова кључна питања која ће изменом највишег правног акта сасвим сигурно бити покренута видно је изражен политички мотив, а на уштрб правног. Са обзиром на саму неуставност или боље рећи противуставност иницијативе за промену устава о којој смо горе писали, не може се очекивати да ће и измене односно допуне Устава бити здраве. Још одавно је речено да што се грбо роди, време не исправи!
Са обзиром на опште политичке прилике као и на велики проблем са сецесијом јужне покрајине у овом тренутку промена највишег правног акта могла би имати заиста разорне последице. Није спорно да постојеће уставно решење није задовољавајуће и да је у пракси за својих скоро 10 година важења показало одређене мањкавости, али то не значи да изменама највишег акта треба бескомпромисно приступити. Уосталом најприродније је да се о том питању изјасни правничка струка, а да се тек након опсежне правне анализе размотри када, шта и у којој мери треба мењати. Подсећамо да устав треба да буде темељ целокупног правног поретка, наиме ако се установи здрав темељ сигурно је да ће и оно што на њему почива бити чвршће и стабилније. Давати превагу политичким мотивима наспрам правног резона често је погрешно, а код питања промене основног закона нужно је увек погрешно, посебно када су „узроци промене“ изван граница државе чије се устав изнова доноси или мења. Уставно решење треба да одражава аутентичне потребе једног друштва чији правни поредак устројава, а тек онда да уважи општедостигнуте стандарде и то никако не на уштрб своје уставно-политичке особености. Дакле позив ,,експертима“ тзв. Венецијанске комисије која фактички даје сагласност на нацрте, предлоге и потенцијална уставна/законска решења чисто је нарушавање слободе избора и основног права уставотворца, а то је да себи подари основни закон којим ће васпоставити правни поредак по мери својих потреба. Јавни позив ,,акционе групе“ апсолутна је супротност претходној констатацији и пример како не треба и не сме да се поступа. У ком правцу ће се овај опасан пројекат кретати остаје да се прати у мери у којој то буде било могуће.
адвокат
Стефан Д. Стојков
_______________
[1.] Видети излагање доц. др Танасија Маринковића на: http://www.vreme.com/cms/view.php?id=1304415#panel 1;
[2.] После доношења Законоправила Светога Саве овакву материју уређивали су и други зборници закона средњевековне Србије попут Душановог законика из 1349. и 1354. године. Види: Марковић, Р., Уставно право, Београд, 2011, стр. 58.;
[3.] Види: Стојков, С. Д., Историјско-правни значај Номоканона Светога Саве, доступно на адреси: http://zakonik.blogspot.com/2014/02/blog-post.html;
[4.] Овде смо у обзир узели период од 1835. године, па до 2015. године као и следеће уставе: Устав КнежевинеСрбије из 1835. године (,,Сретењски устав“), Устав Кнежевине Србије из 1838. године (,,Турски устав“), Устав Кнежевине Србије из 1869. године (,,Намеснички устав“), Устав Краљевине Србије из 1888. године (,,Радикалски устав“), Устав Краљевине Србије из 1901. године, Устав Краљевине Србије из 1903. године, Устав КСХС из 1921. године (,,Видовдански устав“), Устав КЈ из 1931. године (,,Септембарски устав“), Устав ФНРЈ из 1946. године, Уставни закон из 1953. године , Устав СФРЈ из 1963. године, Устав СФРЈ из 1974. године, Устав СРЈ из 1992. године, Уставна повеља СЦГ из 2003. године и Устав РС из 2006. године (,,Митровдански устав“);
(Текст објављен у часопису Нова Искра, Година XXII, Београд, јун, 2015, број 112)
